一、前言

1996年, 中办[1996]38号文件正式提出:“对属于当地民间信仰的小庙, 应由当地党委、政府组织有关部门认真调查研究, 采取切实可行的解决办法。”1998年, 时任福建省省长习近平同志在省民委、宗教局视察检查工作时指示:“省民间信仰基本处于无人管的状态, 管理亟待加强, 福建宗教问题这么集中, 宗教部门要研究, 要摸索出规律, 探索管理方法。”首次明确由宗教事务部门来研究民间信仰的管理办法, 从而确立了福建省针对民间信仰事务的“归口管理”的原则。2000年6月18日, 习近平同志就汪毅夫副省长处理厦门青礁慈济宫涉台事件进行了批示:“毅夫同志和省及厦门市有关部门在成功制止这起敏感时期的复杂、敏感、违法事件中, 表现出了很强的政治敏感性和工作主动性, 值得称赞。请省政府办公厅和省民宗厅对这一案例进行总结, 并上报中办、国办、国台办、国宗局。同意毅夫同志的建议, 民间信仰问题应该有一个部门主管起来, 不能遇事都由副省长来处理。设置临时管理机构与机构改革的精神不符, 还是由民宗厅主管、其他部门配合为好。民宗厅主管民间信仰, 决不是就此承认了民间信仰是宗教。”20年前习近平同志关于民间信仰定性的批示, 引领了后来的民间信仰治理的基本思路和工作方向, 彻底改变了民间信仰“谁也不管, 不知如何管”的历史。福建省根据习近平同志的指示, 率先增设了民间信仰工作处, “研究和实施民间信仰活动场管理办法”。2005年, 国家宗教事务局成立第四司, 正式将民间信仰纳入社会治理的范围。浙江、湖南、广东等民间信仰大省, 都先后出台了相关的文件或立法, 从而加强了民间信仰活动场所的社会治理力度。2015年底, 中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央统战部、国家宗教局关于做好民间信仰工作的意见》的通知, 从思想认识、基本原则、工作思路、工作任务等方面明确了民间信仰工作的推进方向, 有力推动了各地民间信仰的治理工作。

十多年来, 从中央到地方, 不同层级的党政部门都在开展调查研究, 积极探索我国民间信仰事务如何走向善治的办法。其中, 福建、浙江、湖南等省市开展的多元化的试点管理工作取得了较为显著的成绩, 其推动宗教事务管理社会化的各类经验与教训, 都值得我们认真总结, 进而为宗教治理创新提供新思路、新方略。本文拟从治理体制、治理原则、治理模式上, 对中国的民间信仰治理工作的状况略作分析。

二、在治理体制上, 归口管理与多头管理各行其是

目前, 由于学术界和党政部门对民间信仰的宗教或民俗属性的认知一直有较大的差异, 再加上历史遗留下的政治和文化偏见, 中国大陆并无针对民间信仰事务管理方面的专门性法律法规, 国宗局刊布的《宗教事务条例》并没有明确地涵盖民间信仰事务。而中央也没有明确民间信仰事务的归口管理机构。国宗局于2004年成立的业务四司, 职责之一是“承办其他宗教的宗教事务管理工作, 调查研究并提出政策建议”, 才标志着国家正式将民间信仰或其他传统宗教等纳入依法归口管理的轨道。但对于民间信仰事务的管理工作, 仍然处于工作调研阶段, 主要是“支持有关地方先行先试, 探索管理途径”。国宗局新拟的《关于加强民间信仰事务管理工作的意见》尚属于“征求意见稿”的阶段, 尚未正式颁布。

在涉及民间信仰事务的管理体制方面, 先行先试的省市呈现了归口管理与多头管理各行其是的局面。在归口管理方面, 闽、浙、湘等试点省份其实都明确过政府宗教事务部门 (或民宗部门) 为民间信仰事务的管理主体。1998年, 时任福建省省长习近平同志在省民委、宗教局视察检查工作时指示:“省民间信仰基本处于无人管的状态, 管理亟待加强, 福建宗教问题这么集中, 宗教部门要研究, 要摸索出规律, 探索管理方法”, 首次明确由宗教事务部门来研究民间信仰的管理办法, 从而确立了福建省针对民间信仰事务的“归口管理”的原则。湖南省则于2002年就明确宗教事务部门作为民间信仰事务的管理主体。其中, 浏阳市民宗局从2003年起主动将民间信仰活动场所纳入依法管理的范围, 并参照党和国家的宗教政策、法规, 全面着手民间信仰管理的规章制度建设, 以确保民间信仰的人、财、事管理有章可循。湖南省已于2009年正式颁布全国首个涉及民间信仰事务管理的地方性行政法规——《湖南省民间信仰活动场所登记管理办法》。2004年浙江省临海市开展的试点工作, 也明确宗教事务部门作为牵头的管理主体。

除了湖南省通过法规明确单一的管理主体外, 各省多头管理的现象之所以存在, 主要有几方面的原因。一是在政府机构中, 宗教事务部门基本属于弱势和从属的地位, 编制人员相当有限, 既没有精力也没有能力去管理民间信仰事务, 归口管理只能是心有余而力不足。二是宗教事务部门往往属于后来参管者, 诸如党委统战部、台办系统、旅游部门、文化和文物部门或基层党委政府等都是民间信仰事务管理的捷足先登者, 除非有“顶层设计”, 否则彼此之间的权力归属一时半载难以改变。此外, 由于涉及各个党政部门的协调问题, 各个试点省份同时确立的“属地管理”和“齐抓共管”原则, 也使得具有实权性的“归口管理”原则难以实行。近年来, 随着各层级的非遗保护工作的开展, 文化部门的管理权限也进一步扩大。因此, 多头管理与归口管理并重或混合的原则, 已是地方管理的常态性选择了, 以期实现各司其职、协调治理。

三、在治理原则上, 属地管理与分级管理各有侧重

在管理方式上, 无论是湖南的“立法管理” (登记条例管理) 还是福建、浙江的“意见管理” (文件指导管理) , 其实都没有脱离两个管理的基本原则, 即属地管理与分级管理。所谓属地管理, 就是将民间信仰活动场所纳入所在地的县市、乡镇或街道、村落或社区的地方管理职责范围。所谓分级管理, 就是根据民间信仰活动场所的规模大小或地位重要性, 由不同层级的政府事务部门业务指导管理, 以明确管理职责和权限。既然明确了属地管理, 就必然有分级管理, 这是一而二二而一的问题。属地管理突出的是横向的、在地化的管理取向, 分级管理突出的是纵向的、层级化的管理取向。在贯彻属地管理和分级管理原则时, 各省份大同小异, 一般建有三级管理网络, 只是管理主体和管理力度各有差异罢了。

浙江省的属地管理和分级管理模式是宗教事务部门并未占据管理主体和关键地位, 各级党政部门齐抓共管, 各自有力、相互有为。浙江比较强调点对点的管理模式, 特别“强化乡镇工作力量, 推进乡镇属地管理”, 试图实现对每个民间信仰活动场所的人员落实、制度落实、安全职责落实等工作, 并列入各级地方政府政绩责任制考核内容, 市县 (区) 、乡镇 (街道) 、社区逐级建立岗位考评和责任追究制度, 层层签责任状, 谁主管谁负责, 把民间信仰场所管理同各级地方政府政绩考评挂起钩来, 行政村均成立民间信仰管理工作领导小组, 并配备一名以上村干部为村级民间信仰工作联络员, 负责联系民间信仰场所管理工作。各民间信仰场所均成立由信众推选组成的管理班子, 负责场所日常事务管理。浙江的属地管理和分级管理探索, 突出政府这只“看得见的手”的作用, 带着强烈的“政府管教”的色彩, 隐藏着综合管教和一元化管教的色彩。特别是浙江总结的“强化宗教服务管理, 推进执法与服务相结合的专业模式”更是如此。

福建省的属地管理和分级管理模式, 首先明确民间信仰庙宇属于宗教事务管理的范畴, 由宗教事务部门分级登记管理, 进行指导性的管理, 具体授权给属地的基层组织, 由乡镇或街道负责实施。有些县市则实行属地管理责任制, 县 (市) 区政府与乡镇 (街道) 签订《宗教、民间信仰管理责任书》, 并纳入乡镇 (街道) 、村 (居) 精神文明建设和社会治安综合治理工作的考核内容。福建省的分类管理原则更强调不同政府层级的管理权限, 各自有所为, 有所不为。比如将那些列入文物保护单位或涉台事务的宫庙和规模大、收入多的宫庙, 列入省级或市区一级管理 (对台交流频繁的民间信仰宫庙, 由民宗局与当地市区台办共同颁发“民间信仰对台重点宫庙”牌匾, 民宗部门与市台办给予更多的指导、帮助和培训) , 其它的中小宫庙由镇、村管理。村级的小庙尽可能地保持原有的自然状态, 镇级宫庙根据实际情况决定是否设专人管理。而对于因历史惯例由其他政府部门主导管理的民间信仰活动场所, 民宗部门则尽量不去积极涉入和参与, 以避免引发管理部门之间的纷争, 故难免政出多门。

至于湖南省, 由于有法可依, 宗教事务部门的管理权限无疑是较大的。属地管理和分级管理原则, 体现在各县市的民宗部门根据行政法规再自己制定具体的管理制度。比如浏阳市在依法管理民间信仰事务时, 就建立了宗教工作联席会议制度, 制定了《涉及民族与宗教方面群体性事件应急预案》, 健全和完善了乡镇 (街道) 、村、组三级管理网络;成立了以统战委员为组长, 统战干事、宗教工作村 (组) 干部、场所负责人参与的“宗教安全年”工作领导小组、宗教 (民间信仰) 活动紧急突发事件指挥小组。按照属地管理、网格化管理原则, 明确责任分工, 并签订了《安全责任书》, 形成了全市各级、各部门齐抓共管的工作合力。

四、在治理模式上, 依法管理与依政管理各有优势

在总结民间信仰事务管理经验时, 目前大家比较关注的是湖南省的依法管理模式和福建省的依政管理模式。这两种模式各有优势, 也各有不足。

依法管理模式虽然管理主体明确、体制较为顺顺畅, 但是法规毕竟是一种较刚性化的规定, 特别是在民间信仰的认知差异较大和管理经验总结不足的情况下快速出台的法规, 难免存在“一刀切”和一元化的问题, 片面强化了政府管治的力量, 并弱化了民间信仰自我管理的有益探索。同时法律法规具有滞后性和强制性, 出现新的情况和问题无法及时进行调整。

根据本课题负责人的研究, 2009年出台的《湖南省民间信仰活动场所登记管理办法》主要是根据《宗教事务条例》和《湖南省宗教事务条例》来制定的, 首次在立法层面上为民间信仰“脱敏化”或“正名化”, 从法律上确认民间信仰的“宗教”定性。其第二条界定民间信仰场所是“具有原生性、地域性、民族性、历史传承性和原始宗教特点的庙宇”, 承认民间信仰的“代代相传”的文化遗产定位及其载体的文化空间定位。第四条称“参加民间信仰活动的群众按照风俗、习惯在依法登记的民间信仰活动场所进行民间信仰活动”, 再次确认了民间信仰的“民俗性”定位, 及其作为群众之现实存在的“生活方式”的一部分。但问题是中国民间信仰活动往往又从祭祀中心——庙宇本身延伸到社区或跨社区的文化空间 (如民间的绕境、进香、割火等仪式) , 这种限定地点的规定本身难免与风俗习惯不符, 并缺乏现实的合理性, 也同第十二条所称的“尊重民间信仰的有关风俗和习惯”说法不合拍。第四条同时规定“民间信仰活动场所不得从事驱病赶鬼、妖言惑众、跳神放阴等封建迷信活动和其他非法活动”, 将民间信仰与封建迷信进行适度区隔, 对封建迷信对象的设定范围也相当谨慎, 显然是时代的进步。不过, 本条既然强调活动“必须遵守宪法、法律和法规”, 那么上述规定就略显累赘并涉嫌过度限制。判定何谓“妖言惑众”显然需要有明确界限, 即是否违反宪法法律范围或公共秩序, 宪法法律未规定者便不能视为“非法”。而所谓的“驱病赶鬼”和“跳神放阴”, 则要看是否依照在宗教信仰习惯中进行, 是否对公共利益造成危害, 否则“封建迷信”的定位难以成立, 无形中又同第十二条的立法精神相左。因为天主教“驱魔”以及道教斋醮仪式同样有关涉“驱病赶鬼”的要素, 而基督教的多数派别是以“驱病赶鬼”为每周仪式的组成部分, 更不用说农村基督教的“基菩萨”崇拜所宣扬的相关教条了。我们是否判定当代的中国基督宗教是在大搞“封建迷信”呢?而“跳神”同样是萨满教的仪式常态, 湖南的地方道教形态——梅山教更脱不了上述内容。而第五条和第十八条的限制规定则有悖法律上的平等原则, 既然五大宗教的教堂、寺院可以依法复建, 信徒达到一定人数也可以新设聚会点或组建信徒组织, 何以遭遇同样命运的民间信仰庙宇不能重建, 是否可能在实践中引发“信仰歧视”或“信仰不平等”的问题呢?而“未经依法登记的民间信仰活动场所不得从事民间信仰活动”的规定, 除了用语涉嫌同义反复外, 更有不可操控性。既然属于有信仰活动的庙宇, 在法律规定前必然有信仰活动, 就必须尊重群众的相关风俗、习惯以及法规的滞后性。因此, 该法规尽管对民间信仰合法化、阳光化的进程做出了开创性的历史贡献, 仍然遗存了“宗教/迷信”两分观念和部分的意识形态偏见, 以及“行政管教”的痕迹。

至于福建省的依政管理模式, 主要是出台方向性和指导性的政策文件, 并没有像湖南那样, 给以民间信仰真正意义上的法律地位。依政管理模式机制相对灵活, 不太刚性, 可以根据实际情况加以调整, 同时也给了地方部门更多的自主性空间, 并有助于民间信仰的自我民主管理的探索。在涉台、涉侨事务较多的福建省, 柔性的管理模式可能会更为务实些、方便些, 边界性不是太强, 有助于切实维护国家的文化安全和政治安全, 特别是有助于提升民间信仰在海峡两岸地缘宗教战略中的关键角色。当然, 多头管理的现实情况和指导性意见的非强制性, 也使得各地方的管理方式无法统一、政出多门。比如像关于全省妈祖庙宇的多元管理取向, 使得党政部门这只“看得见的手”有时伸得太长太急太多, 难免也弱化了“海峡和平女神”的文化符号意义, 甚至起到统战的反效果。

福建省民宗厅2006年的《关于进一步开展民间信仰活动场试点管理工作的通知》、2008年的《福建省民间信仰活动场所联系点管理工作实施意见 (试行) 》, 允许各市县根据实际情况自行制定相关办法。厦门、莆田、漳州先后出台了《关于加强民间信仰活动场所试点管理意见》等管理办法。综观这些条目化的指导性意见, 并非法律性的准确语辞, 用语较为模糊化, 保持了一定的开放性。其中有些规定也缺乏可操作性, 有悖民间信仰的历史惯例。比如, 明确要求各地现存的民间信仰场所的拆、改、扩建向各级政府层层汇报和审批, 这显然不切实际。而民间信仰活动尽量控制在场所内举办的规定, 因不符合民间信仰兼具跨境性和社区性的民俗活动特点, 不仅难以生效, 反而阻断了民间信仰固有的习俗传统。福建各市县在属地管理、齐抓共管、分级管理等原则的指导下, 也出现了多种多样的管理探索。比如:模仿五大宗教的管理方式, 成立民间信仰协会的管理方式 (莆田三一教协会, 漳州云霄、诏安民间信仰协会) ;挂靠佛、道教协会进行分类管理的方式;参照《宗教事务条例》的管理方式等。

事实上, 无论是湖南的依法管理还是福建、浙江的依政管理, 都形成了一些共通的社会管理制度, 特别是参照《宗教事务条例》, 克隆和借鉴现有的五大宗教的管理模式, 成为了最简便和最安全的善巧方式。比如各地都相应地出台关于民间信仰的人员管理、财务、卫生、安全、防火消防、文书档案、学习、紧急预案等制度的文件。福建漳州市诏安和平和、湖南省浏阳市、陕西省子洲县等都成立“民间信仰协会”组织, 以加强社会化管理。

五、在治理思路上, 计划化管理与社会化管理区分不清

所谓的社会化管理, 一般是指社会或民间组织依照法律或政府授权开展的社会管理活动, 其有别于政府行政部门针对社会事务的管理。如行业协会对行业内企业组织的业务管理, 社会中介机构按照政府的认可授权开展的第三方认证, 社会组织在政府授权下做出的仲裁、公证等等, 都属于社会化管理的范畴。当代社会化管理发展的大趋势, 是提高社会自治与自我服务的能力, 行政管理权力的授权下移是势在必行。而社会管理创新的过程, 也是一个以非政府或非盈利性组织为中介、基层自治为基础、公众多方参与的互动过程, 政府的管理定位主要是宏观管理, 扮演的是协调和服务的引导者角色。

然而, 在民间信仰事务的试点管理中, 相当一部分地方党政部门在制定管理政策、设计管理方案等方面, 对于社会化管理的大趋势还是认知不清, 缺乏以人为本、全面协调、可持续发展的柔性管治理念, 仍然抱持着不少计划经济时代的维稳管治思维, 大包大揽, 经常以判教者而非服务者的心态来“折腾”民间信仰事务, 不免出现了“不管则乱, 一管则死”的问题:一方面增加了管治成本, 浪费了社会资源, 不利于干群关系和统一战线, 另一方面使民间信仰宫庙丧失了原生态自然发展的活力, 民俗文化的传承创新举步维艰, 特别是限制了以民间信仰为基础的非盈利性或公益性等民间自治机构的健康有序发展。

我们调查发现, 浙江、湖南、广东、福建等地的民间信仰试点管理工作, 尽管成绩相当显著, 但仍然受计划化管理的思维定式左右, 各级党政相关部门普遍直接下指导棋, 往往过度使用“看得见的手”, 比较缺乏积极引导民间信仰场所建立自治团体和非盈利性组织的方略, 出现了“管太多、管太严、管太细”的问题, 特别是用行政手段管庙、治庙和毁庙的情况比较突出。

浙江省党政部门总结出的民间信仰“专业管理模式”, 是“执法与服务相结合, 增强对宗教事务的专业服务管理”, 在各级民宗部门建立各种类型的宗教执法或服务机构。杭州、宁波、绍兴、舟山等地在市设立宗教民族事务服务中心、宗教管理中心、宗教事务管理所等;温州市在县及设立宗教行政执法队, 在乡镇设立民族宗教事务所;台州市设立宗教执法大队、宗教事务稽查队、宗教服务中心等机构。这种直线式的管治模式虽然克服了“不想管、不敢管”的老问题, 却又引发了“婆婆虽多, 管不住一只锅”的新问题。党政部门强化公权力在场, 最后结果是“只见执法, 未见服务”。而所谓“宗教行政执法队”“宗教事务稽查队”并无明确的执法合法性的根据, 有些地方甚至演变成城镇化过程中的庙宇拆迁队, 根据市县领导的指示来“整治”一批小庙小庵, 结果是民间庙宇依旧拆了建, “老水回潮”, 而民俗文化传统的传承却因此断了线。以台州为例, 2000年—2001年之间, 全市共清理小庙4918处, 但到2005年统计小庵小庙仍然有4170处。2013年以来浙江开展“三改一拆”整治行动, 仅台州又拆掉了1000多座庙宇。

湖南省的民间信仰事务管理已经积累了相当多的经验, 特别是在推进社会化管理方面做了不少的有益探索。其中浏阳市民宗局主要抓住“队伍建设、财务管理、活动开展”三条工作主线, 循序渐进地把民间信仰规范化管理工作推向深入。比如:浏阳市成立了“浏阳市民间信仰场所管理协会”, 制定了各场所共同遵守的协会章程。各场所在协会领导下自觉服从管理、履行会员义务、规范自身行为的局面已基本形成。同时设立管理协会乡镇分会, 负责本辖区各场所的业务指导、自治管理, 协助宗教部门做好政策法规宣传、活动申报审批、情报信息收集、违法案件查处等工作。市民宗局对所有宗教、民间信仰场所提出要成为“历史文化传承之地, 社会道德教化之所, 宗教旅游观光之点”的总体建设要求, 积极引导各场所开展宗教文化建设。这些推动社会化管理的举措确实有助于提升民间信仰活动场所的“正能量”。不过, 诚如上文所述, 湖南民间信仰管理条例过于刚性化的条文, 也限制民间信仰非盈利性组织的自然生长, 从制度上无法真正发挥民间信仰宫庙作为传统民俗文化或非物质文化遗产传承的平台作用。而根据政府公权力的认知拟对大量有历史传统的民间信仰宫庙进行关、并、转、拆, 管治过当, 有失“文化尊重”原则, 比如浏阳市有专人管理的民间信仰宫庙约716处, 其中拟要关并转拆的290处, 达三分之一强。而浏阳市对未登记发证的民间信仰场所要求做到“六不准”, 即“不准扩建、新建, 不准为菩萨摆酒做寿, 不准组织庙内演戏, 不准庙外写捐, 不准抬菩萨游乡, 不准进行封建迷信活动”。既然民间信仰场所早于政府的登记要求就存在, 这种带有行政强制性的“六不准”规定, 仍然是一种计划性的维稳管治思维, 违背地方民俗传统, 具有多少可行性存有怀疑, 其所带来的结果还有待观察。

六、结语

“全球治理委员会”早在1995年就正式发表了《我们的全球伙伴关系》的研究报告, 明确地提出“治理”范畴。“治理, 是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且联合采取行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则;也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一套规章条例, 也不是一种活动, 而是一个过程;治理的基础不是控制, 而是协调;治理既涉及公共部门, 也包括私人部门;治理不是一种正式制度, 而是持续的互动。”因此, 政府对社会的“统治”和“控制”的理念, 理当让位于政府与社会的“合作治理”。近年来, 党和国家本着“保护、管理、引导、服务”的宗教工作新理念, 积极强调“宗教治理”应该向“社会事务和公共事务”方向转化, 进一步走向法治化、规范化、社会化的治理。特别是新修订的《宗教事务条例》, 对于反思和提升地方的民间信仰治理工作也指明了新的方向。但民间信仰治理如何走向善治, 依旧任重道远。

（原载《中央社会主义学院学报》 2018年03期)